他山石 | 新版“大倫敦規(guī)劃”中的交通發(fā)展策略

經(jīng)過近5年的編制，新版“大倫敦規(guī)劃”，即《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》（以下簡稱《倫敦規(guī)劃2021》）于2021年3月通過大倫敦地區(qū)議會審議并正式發(fā)布。作為大倫敦地區(qū)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，它為未來20-25年的倫敦發(fā)展設(shè)定了一個綜合的框架，包括了十二章內(nèi)容：發(fā)展目標(biāo)、空間發(fā)展模式、設(shè)計要求和原則、住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)、遺產(chǎn)與文化、綠色基礎(chǔ)設(shè)施與自然環(huán)境、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、交通、投資預(yù)算、實(shí)施管控及指標(biāo)體系。倫敦在綠色出行方面一直處于國際領(lǐng)先的地位，我們擇取《倫敦規(guī)劃2021》中的交通發(fā)展戰(zhàn)略部分內(nèi)容作一個概略性的介紹，希望借此窺見國際大都市交通發(fā)展新理念和新趨勢之一斑，以供國內(nèi)城市參考。

在展開交通戰(zhàn)略部分的介紹前，首先介紹《倫敦規(guī)劃2021》中的幾個關(guān)鍵概念，均跟交通有很大關(guān)系，特別是公共交通?？梢园l(fā)現(xiàn)，交通發(fā)展與空間的協(xié)同互動關(guān)系思考深刻，交通可達(dá)性在大倫敦規(guī)劃的編制和實(shí)施機(jī)制中發(fā)揮了越來越大的作用。其交通與空間的協(xié)同方法值得在規(guī)劃編制工作中借鑒。

公共交通可達(dá)性等級（PTALs: Public Transport Access Levels）是考慮步行距離和服務(wù)等待時間（頻率），基于倫敦市百米柵格評估的公交可達(dá)性水平分類，值越大表示公共交通可達(dá)性（連通性）越好，旨在量化反映倫敦的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施對不同區(qū)域的服務(wù)能力，在此基礎(chǔ)上對住房、公共設(shè)施和商業(yè)、交通建設(shè)、停車管理等多個方面分類施策，已成為貫穿全過程的規(guī)劃分析和政策制定的有力工具。

圖 1 倫敦公共交通可達(dá)性水平分類圖

按照大倫敦行政區(qū)劃和空間布局，其可分為中央活動區(qū)(Central Activities Zone)、中心區(qū)(Inner London)和郊區(qū)(Outer London)。在該三級圈層的基礎(chǔ)上，按照交通聯(lián)系和空間發(fā)展軸線，又劃定出機(jī)遇地區(qū)（Opportunity Areas）和增長廊道（Growth Corridor），是倫敦未來發(fā)展的重點(diǎn)，該區(qū)域內(nèi)將實(shí)現(xiàn)可觀的住宅和就業(yè)崗位的增長，這版規(guī)劃提出的增長廊道在促進(jìn)城市更新中將住房開發(fā)與交通發(fā)展相匹配，更加突出了以公共交通為主的引領(lǐng)作用，增長廊道和機(jī)遇地區(qū)將成為倫敦良性增長的最佳實(shí)踐。大倫敦的開發(fā)建設(shè)和交通發(fā)展都根據(jù)這些區(qū)域的劃分結(jié)合交通可達(dá)性提出了差異化的要求和策略。

圖 2 行政區(qū)分區(qū)示意圖

圖 3 發(fā)展關(guān)鍵要素及機(jī)遇地區(qū)示意圖

1. 發(fā)展原則：街道占據(jù)了倫敦80%的公共空間，高品質(zhì)街道是城市有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。應(yīng)充分利用改善空間平衡的機(jī)會，為停留、行走、騎行和公共交通預(yù)留更多空間，實(shí)現(xiàn)街道空間更加綠色更加宜人。

2. 指標(biāo)體系：健康街道采用十項(xiàng)以人為本的指標(biāo)反映空間體驗(yàn)，包括：體驗(yàn)友好、易于過街、遮蔭休憩、停休場所、噪聲可接受、樂于步騎、安全感、觀光賞景、感覺放松、空氣清潔。

圖 5 健康街道十項(xiàng)指標(biāo)

3. 新建項(xiàng)目管理：對于新建項(xiàng)目，街道的綠色出行需要在早期進(jìn)行謀劃并考慮與現(xiàn)有綠色出行網(wǎng)絡(luò)的銜接；同時，對于新建或改善街道的設(shè)計，必須符合十項(xiàng)健康街道指標(biāo)。

4. 項(xiàng)目提案管理：街道相關(guān)的項(xiàng)目提案應(yīng)體現(xiàn)如何實(shí)現(xiàn)十大目標(biāo)的改進(jìn)，如何銜接現(xiàn)有的綠色交通網(wǎng)絡(luò)，以及如何實(shí)現(xiàn)減少街道上停放或行駛的車輛。

圖 6 友好的慢行空間

1. 發(fā)展原則：提升公共交通服務(wù)，保留用于公共交通的現(xiàn)有土地和建筑物，確保用于公共交通、步行和騎行線路的新空間，并保障必要的線路連通性和可達(dá)性。

2. 指標(biāo)要求：到2041年倫敦的公共交通系統(tǒng)須能夠承載每日500萬人次的新增出行量。

3. 重點(diǎn)項(xiàng)目清單的執(zhí)行：優(yōu)先保障健康街道（26項(xiàng)）、公共交通（48項(xiàng)）總計74項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目，同時明確了重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)時序和大致預(yù)算情況。

4. 項(xiàng)目提案管理：需圍繞74項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目提供支撐和保障工作，總體原則為提升公共交通網(wǎng)絡(luò)的承載能力或運(yùn)行效率，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的連通性，支持綠色交通優(yōu)先發(fā)展；如策劃項(xiàng)目有悖于重點(diǎn)項(xiàng)目綠色發(fā)展的原則，或影響甚至阻礙重點(diǎn)項(xiàng)目開展，有關(guān)部門應(yīng)予以否決。

圖 7 保障公共交通項(xiàng)目以提高綠色出行比例

1. 發(fā)展原則：交通影響評價同樣需要嵌入健康街道的原則，需與項(xiàng)目提案一同提交。充分評估各個范圍層級對路網(wǎng)容量（也包括行人和騎行）的影響，交通組織方案、停車場設(shè)計和管理方案、物流和配送方案也需一同呈報。

2. 減輕交通影響：對被認(rèn)為存在不利的交通影響的設(shè)施或地點(diǎn)，應(yīng)改善提升其周邊的公共交通、慢行設(shè)施和道路設(shè)施，或繳納影響的費(fèi)用。

3. 大型（高發(fā)生量與吸引量）新建項(xiàng)目管理：需坐落于連通性良好的公共交通網(wǎng)絡(luò)中，且該網(wǎng)絡(luò)有能力承擔(dān)額外的交通需求，或能及時提供新的通道以滿足需求。如果現(xiàn)有的公共交通承載能力不足以支撐新的出行發(fā)生量，項(xiàng)目的審批與否取決于必要且合理的公交供給設(shè)計方案。

1. 發(fā)展原則：以促進(jìn)和鼓勵騎行出行為宗旨，建設(shè)新的騎行路線和優(yōu)質(zhì)的相關(guān)設(shè)施，支撐全域范圍的騎行網(wǎng)絡(luò)的實(shí)現(xiàn)；同時，停放空間需提供對社會特殊人群友好的設(shè)施。

2. 自行車停車配建標(biāo)準(zhǔn)：針對不同級別的區(qū)域，提出不同的自行車停放設(shè)施配建最低標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合全市的出行研究，確定了如下圖所示的重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)區(qū)域中開發(fā)項(xiàng)目的停車配建標(biāo)準(zhǔn)更高；開發(fā)項(xiàng)目的自行車停放設(shè)施應(yīng)按周邊地塊大小及用途確定的標(biāo)準(zhǔn)配置，并保證不少于2個短期和2個長期泊位。

圖 8 自行車停車高配建標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域示意圖

3. 項(xiàng)目提案管理：應(yīng)滿足非常規(guī)尺寸的非機(jī)動車停放需求，以及提供針對特殊社會人群出行工具的可適應(yīng)性。

4. 停放保障：如果無法在住宅區(qū)提供足夠的自行車停車場，各行政區(qū)必須與開發(fā)商開展合作，提出符合標(biāo)準(zhǔn)的解決方案，例如利用街邊空間的自行車停放架。同時，《倫敦規(guī)劃2021》還針對學(xué)生、員工或臨時人員等的不同停放需求提出指導(dǎo)性建議。

圖 9 停放保障是高品質(zhì)騎行空間的基礎(chǔ)

總體原則：機(jī)動車停車場應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有和未來的公共設(shè)施水平加以限制，以減少習(xí)慣性的私家車出行，進(jìn)而促進(jìn)出行結(jié)構(gòu)向綠色方式轉(zhuǎn)型和“以車為本”向“以人為本”的轉(zhuǎn)變。對于公共交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)（現(xiàn)狀或規(guī)劃）的區(qū)域，除殘疾人停車位外，應(yīng)促進(jìn)無車化（Car-free）；其他地區(qū)應(yīng)遵循提供最低必要的停車位（Car-lite）的原則。停車場需在不對行人產(chǎn)生負(fù)面影響的情況下配置供電動汽車充電的多種不同設(shè)施。鼓勵各行政區(qū)在《倫敦規(guī)劃2021》提出的上限配建標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采取更嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

1. 居住區(qū)停車

（1）按照公共交通可達(dá)性等級（PTALs）、分區(qū)（中央活動區(qū)、中心區(qū)、郊區(qū)、機(jī)遇地區(qū)）、戶型對新建居住區(qū)停車位配建標(biāo)準(zhǔn)的上限進(jìn)行限制。

（2）所有居住區(qū)的停車位均必須提供電動汽車的配套設(shè)施。

（3）大型特定用途共用住宅、學(xué)生宿舍和其他特殊用途住宅可不配停車位。

（4）在居住區(qū)，最低需保證3%的住宅有指定的殘疾人停車位。停車管理計劃還應(yīng)闡述在有需求的情況下，額外的7%（共計10%）的住宅可以擁有指定的殘疾人停車位的具體預(yù)案。

圖 10 按公共交通可達(dá)性等級、分區(qū)及戶型劃定的不同居住區(qū)停車配建標(biāo)準(zhǔn)

2. 辦公區(qū)停車

（1）按照分區(qū)（中央活動區(qū)、中心區(qū)、郊區(qū)、機(jī)遇地區(qū)）對新建辦公區(qū)停車配建標(biāo)準(zhǔn)的上限進(jìn)行限制。

（2）在公交連通性良好，或站點(diǎn)周邊的辦公區(qū)，鼓勵采用無車化的發(fā)展模式，但根據(jù)不同地點(diǎn)的出行發(fā)生規(guī)律，應(yīng)有一定的差異化。

（3）對于希望采取更寬松辦公區(qū)停車標(biāo)準(zhǔn)的郊區(qū)行政區(qū)需說明：

（a）哪些地方會采取更嚴(yán)格的停車標(biāo)準(zhǔn)以達(dá)到整體平衡；

（b）需評估對健康街道、空氣質(zhì)量的影響；

（c）承諾增加或提升公共的自行車停車空間；

（d）通過公共交通規(guī)劃，逐步減少停車供給并將停車場轉(zhuǎn)換為其他用途的方案。

（4）殘疾人停車位需按標(biāo)準(zhǔn)供給。

（5）對于工業(yè)化企業(yè)，停車空間同時服務(wù)于運(yùn)營車輛和工人，整體以就業(yè)強(qiáng)度作為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)具體情況逐個確定。

圖 11 按分區(qū)劃定的不同辦公區(qū)停車配建標(biāo)準(zhǔn)

3. 其他類型的停車場

《倫敦規(guī)劃2021》同時對零售停車場、酒店和休閑用途停車場和非居住區(qū)的殘疾人停車位做出了相應(yīng)的政策要求。對于零售停車場、酒店和休閑用途停車場整體思路仍為通過減少停車位的供給以達(dá)到改變私家車習(xí)慣性出行的目的，結(jié)合不同的分區(qū)和公共交通可達(dá)性等級（PTALs），對車位配建進(jìn)行上限標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，并保證一定的充電設(shè)施。對于非居住區(qū)的殘疾人車位，針對不同的場所，指定殘疾人車位占總車位的比例，并盡可能地靠近出入口或其他便捷設(shè)施。

1. 發(fā)展原則：通過鐵路、水運(yùn)和道路的方式，促進(jìn)配送和物流業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。減少區(qū)域和區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)部的道路貨運(yùn)量，從全域的尺度協(xié)調(diào)設(shè)施的供給，提高道路安全，減少噪音和廢氣排放（例如：可持續(xù)的最后一英里計劃或?yàn)樨涍\(yùn)車輛提供快速充電點(diǎn)）。

2. 為實(shí)現(xiàn)2050年“碳中和”的目標(biāo)，支持為物流和工業(yè)場所提供氫氣加氣站和電動汽車快速充電點(diǎn)。

3. 為鼓勵和支持非高峰配送，所有規(guī)模的集配站點(diǎn)的設(shè)計應(yīng)具備滿足24小時運(yùn)營的條件，同時要求與一定的設(shè)施或手段結(jié)合，以減少因投遞失敗而造成的額外貨運(yùn)。

4. 建設(shè)新物流配送設(shè)施的項(xiàng)目提案需：

(1) 安全、高效、干凈的配送和服務(wù)，除非個別困難條件下，否則需在街道之外提供服務(wù)、存儲和交付空間；

(2) 能夠減少道路貨運(yùn)的危險性、噪音和尾氣排放；

(3) 通過騎行或電動車等的方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的最后一英里；

(4) 在不影響鐵路、水運(yùn)客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量的前提下，盡可能實(shí)現(xiàn)貨物從公路貨運(yùn)優(yōu)先向由水路、鐵路的轉(zhuǎn)換。

圖 12 錯峰物流配送

1. 發(fā)展原則：支持并充分發(fā)揮機(jī)場對城市空間增長的作用，特別是在公共交通與機(jī)場連通性良好且可容納大量新住房和工作的機(jī)遇地區(qū)內(nèi)。但應(yīng)充分認(rèn)識機(jī)場的發(fā)展對環(huán)境和健康的影響，原則上反對希思羅國際機(jī)場的再擴(kuò)張，除非其發(fā)展計劃能夠證明不再增加噪音和降低空氣質(zhì)量，且通過相關(guān)監(jiān)管和科技手段獲得的紅利能夠公平地分配到受影響的社區(qū)。

2. 項(xiàng)目提案管理

（1）需包括減輕對外部環(huán)境影響的計劃，特別是針對改善空氣質(zhì)量和減輕噪音；

（2）涉及可能導(dǎo)致機(jī)場運(yùn)營或航線改變的提案，需充分考慮對環(huán)境和社區(qū)的影響；

（3）充分利用現(xiàn)有機(jī)場空間和承載力，鞏固客貨運(yùn)與軌道的連接通道；

（4）凡是影響到倫敦客流量的機(jī)場擴(kuò)建計劃都要論證公共交通和其他地面交通可以容納背景交通和出行需求的增量，同時提出可靠的設(shè)施建設(shè)計劃。

在本次大倫敦規(guī)劃編制的過程中，2018年3月發(fā)布了《倫敦市長交通戰(zhàn)略2018》（以下簡稱《交通戰(zhàn)略2018》），詳細(xì)闡述了未來20年倫敦市的交通發(fā)展愿景和重大策略，以健康街道方法為核心，重點(diǎn)圍繞“健康街道健康市民、良好的公共交通體驗(yàn)、新職住”三大戰(zhàn)略，將倫敦打造為國際性宜居城市。

本次《倫敦規(guī)劃2021》的交通策略也延續(xù)了《交通戰(zhàn)略2018》的基本框架，健康街道和公共交通的提升是重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)降低小汽車依賴、推進(jìn)綠色交通發(fā)展的系統(tǒng)性策略。《倫敦規(guī)劃2021》依據(jù)城市發(fā)展圈層對綠色交通分擔(dān)率的實(shí)現(xiàn)提出了分區(qū)目標(biāo)，對未來20年交通的發(fā)展，始終強(qiáng)調(diào)的是綠色和可持續(xù)化的目標(biāo)和策略；提出了與健康街道有關(guān)的管理原則，例如實(shí)施剛性的新建項(xiàng)目交付評價規(guī)則；對于公共交通的發(fā)展則是做出了更為具體的計劃，提出了公共交通重點(diǎn)項(xiàng)目清單，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)面向?qū)嵤辉诠步煌蛇_(dá)性（PTALs）為框架下強(qiáng)化交通影響評價和改善，引導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)公共交通和綠色出行；停車策略是管理和引導(dǎo)交通需求的重要手段，規(guī)劃按照自行車和機(jī)動車停放兩個方面進(jìn)行了相對詳細(xì)的補(bǔ)充，對機(jī)動車停車采用上限指標(biāo)管理，自行車方式的停車配建按下限管控，并結(jié)合大倫敦發(fā)展分區(qū)和地塊用途提出了停車配建的標(biāo)準(zhǔn)，盡量減少不必要的小汽車出行；另外，規(guī)劃也對綠色交通發(fā)展下的物流設(shè)施建設(shè)和“碳中和”目標(biāo)下的能源革命配套設(shè)施進(jìn)行了考慮。

目前，國內(nèi)的國土空間規(guī)劃正在如火如荼地開展，交通系統(tǒng)的構(gòu)建需要建立在展望城市未來高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)和人民美好出行需求的基礎(chǔ)上。發(fā)達(dá)國家城市曾經(jīng)面臨的城市空間、交通資源矛盾也很有可能成為國內(nèi)城市發(fā)展的前車之鑒，我們應(yīng)結(jié)合所在城市特征，有選擇地參考新的交通理念和未來交通經(jīng)驗(yàn)，為建設(shè)綠色、高質(zhì)量的城市交通體系做好空間謀劃和政策設(shè)計研究。

文章來源：清華同衡規(guī)劃播報