加強系統(tǒng)規(guī)劃 落實公交優(yōu)先
——從有軌電車爭議看中運量公交系統(tǒng)發(fā)展建設(shè)的感想
段小梅 楊濤
有軌電車是一種古老的公共交通工具，擁有悠久的歷史，甚至超過地鐵。曾經(jīng)在20世紀初的歐洲、美洲和亞洲部分城市風(fēng)行一時，但是在二戰(zhàn)后，由于機動化和城市化迅速發(fā)展，有軌電車在與小汽車的路權(quán)爭奪中逐漸敗下陣來。近年來國內(nèi)多個城市有關(guān)有軌電車的爭議聲不斷。那么，有軌電車這種制式到底是否適應(yīng)中國的城市？有軌電車的適用路況和條件如何？在地面道路上如何考慮有軌電車公共交通系統(tǒng)與地面其他交通方式的銜接整合？筆者作為公共交通系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計人員，結(jié)合自身工作實踐，從以下幾點總結(jié)提出一些落實公交優(yōu)先政策、打造高質(zhì)量中運量公交系統(tǒng)的想法和思路。
一、堅持將公交優(yōu)先發(fā)展作為城市交通治堵和治理的根本抓手城市道路交通擁堵是現(xiàn)代城市普遍存在的交通難題和熱門話題。100多年來國內(nèi)外近現(xiàn)代城市交通發(fā)展實踐得出的普遍結(jié)論是，有限的道路空間永遠無法滿足無限增長的機動車交通的需求。解決車多與路少這一矛盾的根本出路在于倡導(dǎo)和引導(dǎo)廣大市民更多選擇集約化的公交出行，轉(zhuǎn)變出行方式結(jié)構(gòu)，提高道路交通的運輸效率。因此，明確優(yōu)先發(fā)展公共交通是城市治堵的治本之策，落實公交優(yōu)先政策，增強公共交通競爭力和吸引力在眉睫。黨的十九大要求，要“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。在城市交通領(lǐng)域就需要加快構(gòu)建以公共交通為主體的城市出行服務(wù)體系，提高公共交通服務(wù)品質(zhì)，更好地滿足人民群眾對便捷出行、美好出行的需要。長期以來，“暢通工程，暢通城市”的評價體系和指標更多的側(cè)重于機動車交通，城市治堵的主要目標也是小汽車行駛更快。這顯然既不符合中國城市道路交通實際，也違背了國際城市交通發(fā)展普遍規(guī)律。因此，需要從城市交通科學(xué)治理頂層設(shè)計層面上，將保障公交車輛運行效率、提高公共交通運輸效率、提升公交服務(wù)品質(zhì)等指標與權(quán)重納入到“公交都市”、“文明暢通”示范創(chuàng)建重點考核的指標體系中。有軌電車是完整公共交通體系中的重要組成部分，是介于地鐵和公共汽車之間的一種中運量公共交通方式之一，是既古老又現(xiàn)代的新興公共交通方式。其主要優(yōu)點在于：一是運能高適應(yīng)性，通常可適應(yīng)高峰小時高峰斷面客流3000－18000人次/小時，既可在200萬人口以上特大城市、未布設(shè)地鐵輕軌等高運能軌道交通的次級公交走廊上采用，也可在人口50－200萬之間大中城市主次客流走廊乃至50萬人以下的中小城市廣泛推廣；二是節(jié)能環(huán)保，有軌電車都采用電氣化清潔能源，能源利用效率高，無尾氣排放；三是經(jīng)濟實用，有軌電車屬路面公共交通，無須隧道或高架，拆遷也較少，正常情況下，每公里建設(shè)投資3000-7000萬元，是地鐵的1/5~1/10，是輕軌的1/2~1/5。而其不足或不利的方面，主要表現(xiàn)在：一是對道路空間的占用和要求較高，新建有軌電車線路，通常選擇的城市道路車道數(shù)雙向不少于6車道，且沿線沒有大樹影響有軌電車線路布設(shè)；二是混合路權(quán)，與路面社會機動交通、非機動車交通等有相互干擾，對既有道路的機動通行能力有較大影響，相對地鐵、輕軌等獨立路權(quán)的軌道交通而言，其交通事故概率較高；三是對道路交通控制系統(tǒng)要求較高，對道路交通管理能力與成本要求也較高。但是，如果系統(tǒng)審視城市交通發(fā)展總體戰(zhàn)略與價值判斷，則因地制宜發(fā)展有軌電車，體現(xiàn)了公共優(yōu)先發(fā)展的總體戰(zhàn)略，體現(xiàn)了公交優(yōu)先、乘客優(yōu)先的道路交通供給側(cè)改革方向和策略，體現(xiàn)了“以人為本”現(xiàn)代城市交通管理的先進理念。至于混合路權(quán)下的交通安全與交通秩序，這并不是有軌電車本身的問題，而是整體道路交通規(guī)劃設(shè)計、交通組織管理、交通法治與文明建設(shè)的問題。新世紀以來，我國天津、沈陽、南京、廣州、蘇州、淮安等城市陸續(xù)建設(shè)開通了一批“現(xiàn)代有軌電車”線路。盡管這些線路的立項建設(shè)出發(fā)點之一，也是體現(xiàn)和落實公交優(yōu)先，但這些所謂“現(xiàn)代有軌電車”線路，要么是試驗性的、形象性的；要么是為了繞開國家審批，決策背景大多是領(lǐng)導(dǎo)意圖、工程導(dǎo)向和設(shè)計單位助推的。其選線選址、客流預(yù)測、車輛選型、建設(shè)時機、工程投資、系統(tǒng)設(shè)計等，均或多或少存在遺憾和缺陷。其突出表現(xiàn)在，一是缺乏城市交通系統(tǒng)規(guī)劃依據(jù)和嚴謹?shù)目茖W(xué)論證；二是開通初期客流普遍偏小；三是工程投資單位造價普遍偏高，普遍在0.8-1.2億元/公里，有的甚至高達1.5-2.0億元/公里。作為介于輕軌和普通公共汽車運能之間的中運量公共交通方式，這些昂貴的豪華版“現(xiàn)代有軌電車”，無疑性價比極低，沒有普遍推廣價值，實際是將本該大有前途的有軌電車發(fā)展帶入歧途！珠?，F(xiàn)代有軌電車1號線。圖片來源：中國交通報三、落實公交優(yōu)先，路權(quán)保障是根本公交優(yōu)先政策的落地和推行并不容易。在任何一個城市中，公交改革和路權(quán)博弈影響大、涉及人群眾多、而開車族往往擁有更大話語權(quán)，決策和推進十分困難，此類項目需要決策者高位推動，在謀劃城市經(jīng)濟社會發(fā)展時，堅持以提高居民生活質(zhì)量和保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展為先決條件的先進發(fā)展理念。公交優(yōu)先的根本是專用路權(quán)的保障，同時專用道使用效率也需要提高。改善城市交通的核心是合理配置城市交通資源。城市擁堵日益加劇，保障公共交通的路權(quán)優(yōu)先，比增加公交車數(shù)量更加直接有效。路權(quán)的保障對于提高公共交通服務(wù)的可靠性和運營速度，減少公交與社會車的相互干擾、改善道路交通秩序、提高道路通行效率和提升公共交通系統(tǒng)吸引力至關(guān)重要。發(fā)展公共交通方便市民出行，固然需要完善線網(wǎng)解構(gòu)，購置更多、更先進的車輛，增加公交的投入等，但是整體盤活公共交通存量更為迫切。需要盡量讓公共交通的運輸工具（包括公交或者有軌電車等）跑得快、跑得順，否則即使增加再多的公共交通車輛，擁有再先進的技術(shù)，也是陷于交通擁堵中。同樣是遭遇堵車，人們更愿意坐在舒適的私家車里，而不是擁擠不堪的公交車廂，這種心理導(dǎo)致越來越多的人購買私家車，進一步加劇道路擁擠。因此，修建有軌電車或者地面中運量系統(tǒng)，必須突出公共交通的“路權(quán)優(yōu)先”，乘坐公共交通工具才能避免低價低質(zhì)，具備大大高于駕車出行的性價比，公共交通才能成為市民主動的選擇，其活力才能真正被激發(fā)。但同時，專用道的使用效率也需要提高，避免空置，這需要在規(guī)劃設(shè)計時重視線網(wǎng)組織和運營服務(wù)，進行技術(shù)創(chuàng)新（具體見第五點）。四、科學(xué)決策、不盲目追求新技術(shù)
新型公共交通系統(tǒng)技術(shù)日新月異，目前國內(nèi)的中運量系統(tǒng)主要技術(shù)有快速公交（BRT）、現(xiàn)代有軌電車、跨座式單軌（空列）、云軌、智軌（ART）等。除了BRT之外，其他均屬于軌道交通范疇。新技術(shù)的選擇應(yīng)該基于專業(yè)人士的研究論證基礎(chǔ)上的科學(xué)決策，通過道路條件、客流需求、運營組織、交通影響、乘客時間節(jié)省、技術(shù)成熟度、投資經(jīng)濟效益比較等多層面論證，本著技術(shù)可行、商業(yè)可行，選擇最具經(jīng)濟效益的模式。而不是基于產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的角度選擇某種新技術(shù)，避免以投資換市場的營銷模式。項目的可行性研究是政府決策的重要依據(jù)，需要保證基于技術(shù)真實性，避免結(jié)果導(dǎo)向型。對于重大的錯漏和誤導(dǎo)，應(yīng)追究相關(guān)研究單位的責(zé)任。通往北京香山腳下的西郊線軌道將原來兩側(cè)四通八達的道路網(wǎng)割裂，附近道路更擁堵。楊紅巖 攝 圖片來源：中國交通報中運量系統(tǒng)，包括快速公交（BRT）系統(tǒng)，規(guī)劃設(shè)計的核心是運營服務(wù)，需要考慮在專用走廊中兼容靈活線路運營。廣州的中山大道快速公交試驗線位于城市中最繁忙的道路上，日均客流超過80萬/人次，將專用通道、高效車站和靈活線路要素有機整合，實現(xiàn)公交與社會車分道行駛，不僅有效提高了常規(guī)公交的服務(wù)水平，而且較好改善了道路交通秩序、緩解了交通擁堵、還充分發(fā)揮了公交靈活性、可達性強的優(yōu)勢，為有效落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、豐富中運量發(fā)展理論與實踐提供了非常有價值的參考。目前國內(nèi)所有已建有軌電車的城市存在的通病是均以工程設(shè)計單位和車輛廠商主導(dǎo)，缺乏交通系統(tǒng)規(guī)劃思想和技術(shù)支持，缺乏交通系統(tǒng)規(guī)劃思想和技術(shù)支持；首條線路選擇偏重工程可實施性，不以客流和乘客服務(wù)需求主導(dǎo)，未與公交線網(wǎng)協(xié)同規(guī)劃，是目前國內(nèi)有軌電車失敗的最主要原因。有軌電車的設(shè)計不是簡單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要基于嚴謹?shù)目土黝A(yù)測和走廊、線網(wǎng)規(guī)劃、交通影響以及運營方式，由客流和運營模式?jīng)Q定基礎(chǔ)設(shè)施選型。有軌電車規(guī)劃關(guān)鍵要點包括：需要堅持規(guī)劃引導(dǎo)，走廊選址至關(guān)重要。選址應(yīng)根據(jù)客流條件、道路交通條件、要充分利用有軌電車通道資源；單條線路客流吸引力有限，需要盡快實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運營；要投入足夠的車輛以保證足夠的發(fā)車頻率（高峰時段發(fā)車頻率不超過3-5分鐘）；需控制建設(shè)與運營成本；需與普通公交線網(wǎng)布局與調(diào)度協(xié)同等。六、引入規(guī)劃設(shè)計咨詢與績效評估機制城市有軌電車規(guī)劃、建設(shè)、運營是一整套完整而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。認真總結(jié)既有已建有軌電車工程的經(jīng)驗教訓(xùn)，制定科學(xué)合理的城市有軌電車系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計與運營規(guī)范標準和技術(shù)指南迫在眉睫。對于已建通車運營的有軌電車有必要開展系統(tǒng)績效后評估，并針對存在問題進行及時整改、優(yōu)化提升，而不是輕易停工停產(chǎn)甚至拆除放棄。對于在建和擬建的有軌電車系統(tǒng)，應(yīng)引入具有城市公共交通規(guī)劃設(shè)計專業(yè)技術(shù)水平和能力的咨詢機構(gòu)、專家團隊，擔(dān)當顧問咨詢和技術(shù)監(jiān)理，開展績效預(yù)評估，確保這些有軌電車網(wǎng)絡(luò)布局與客流走廊選址合理、系統(tǒng)設(shè)計合理、車輛配置與調(diào)度運營合理，有軌電車與常規(guī)公交及步行自行車交通配套銜接合理，工程造價合理，保障有軌電車系統(tǒng)優(yōu)生優(yōu)育、有效高效運營與投資績效。總之：發(fā)展有軌電車的初衷是為了落實公交優(yōu)先政策，為市民提供更高效和高質(zhì)量的公交服務(wù)，值得肯定。但是有軌電車和其他地面運營的公共交通系統(tǒng)一樣，不是簡單的修建車站和專用道，更不能簡單的把軌道交通運營模式搬到地面，必須擺脫單純土木工程設(shè)計邏輯，而是從頭到尾始終以乘客服務(wù)和客流吸引為本，用高水平綜合交通規(guī)劃設(shè)計專家團隊和專業(yè)機構(gòu)進行系統(tǒng)規(guī)劃系統(tǒng)設(shè)計，科學(xué)比選論證最合適的技術(shù)和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施選型。需要引入績效評估機制，嚴格項目立項和工程可行性編制的技術(shù)真實性，對于需要的配套設(shè)施或者交通組織改變或調(diào)整，需要評估其實現(xiàn)程度，這樣才能確保規(guī)劃設(shè)計的中運量或者有軌電車系統(tǒng)建成后能真正實現(xiàn)設(shè)計預(yù)期目標，避免重復(fù)目前已建系統(tǒng)的困境和尷尬。
作者：
段小梅 廣州市市政工程設(shè)計研究總院有限公司副總工程師楊濤 南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計研究院股份有限公司董事長
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